一直以来，越级信访困扰着各级信访部门。群众为何不逐级信访而选择越级呢？其实原因很简单，无外乎基层部门接待不力、处置不力、答复不力等。

2015年下半年，江苏省在盐城、泰州两市试点发放“群众依法逐级走访权益保障卡”。实施前的2015年上半年，盐城、泰州两市群众到省里越级走访量分别高达96%和95.3%；实施后的下半年，盐城市群众到省里越级走访量与上半年相比下降68%，泰州市下降61%。

试点取得的突破性成效令江苏振奋。从今年5月开始，江苏省全面推行群众依法逐级走访权益保障卡制度。这项制度是如何做到切实降低越级信访率？又是如何压实基层责任？如果群众依法逐级走访后，诉求没有解决，又该怎么办？

数据 越级访逆势上升

2015年，江苏省信访总量40.84万件，比2014年下降22.4%。然而，在总量下降的同时，确有一项指标在逆势上涨，那就是越级信访量。数据显示，2015年，江苏省群众进京上访6100人次，同比上升5.4%。

“近年来，我们在信访积案处理上下了很大决心，每年都梳理出很多信访积案，要求各地进行化解，所以，信访总量在不断下降。但从数据可以看出，越级上访数量在上升，尤其是到省里和进京上访数量。”江苏省信访局副局长秦凯华告诉记者，这些越级走访的信访问题，绝大多数都发生在基层，也应该在基层得到及时就地解决。

多年来，越级走访一直是困扰各级党委、政府和信访部门的一个难题。从江苏情况看，近年来越级上访、重复上访居高不下，据核查，到省里越级上访占全省群众来省信访总量的90%以上，进京越级上访量更是占江苏群众进京信访总量的98%以上。

这其中，既有信访人“信上不信下”、企图造势施压的因素，也有信访工作部门自身存在的短板问题。比如，有的对逐级走访要求不严格，基层和属地责任不落实，有的对落实初信初访首办责任不到位，办理质量和效率不高，导致信访上行问题比较突出；有的基础业务不规范，该答复的不答复，对责任单位推诿扯皮问题督查督办不力等。

“越级走访的一个重要原因是《信访条例》没有得到严格执行，导致现行接访机制在一定程度上失灵或错位。”秦凯华说，实行权益保障卡制度，引导来访人依法逐级走访，既是深入贯彻《信访条例》的现实要求，也是将信访工作纳入法治化轨道，以法治思维和法治方式规范信访工作的根本需要。

试点　两地市成效显著

据了解，权益保障卡全称为“江苏省群众依法逐级走访权益保障卡”。2015年上半年，权益保障卡制度在江苏泰州、盐城两市开始试点，经过近一年的试点，权益保障卡的名声逐渐响了起来。

在一起涉及农业建设的信访案件中，由于涉及农作物生长周期，经不起拖延，信访人认为“基层官员不管事”“官大一级压死人”，到镇里上访不如直接去市里、去省里上访来得有效果。他在居委会干部的劝说下，将信将疑来到镇信访办。没想到，当天他就见到了镇党委书记成文蔚。诉说、拿卡、记录，三大步骤之后，成文蔚告诉信访人：“这个卡你拿着，如果不能解决，可以直接追究我的责任。”就这样，不到3天时间，信访人的合理诉求得到解决。

据统计，在新政试点前的2015年上半年，盐城、泰州两市群众到省里越级走访量分别高达96%和95.3%。实施权益保障卡制度后，群众逐步形成依法逐级走访思维，主动从基层开始反映问题，越级走访有效减少。2015年下半年，盐城市群众到省里越级走访量与上半年相比下降68%，泰州市下降61%。

功能　信访案全程记录

“很可能有人会问，现在网络这么发达，信访人完全可以通过网络表达诉求，再不济也可以通过电话反映问题，为什么还要推行这种看起来较为‘原始’的权益保障卡呢？”秦凯华介绍，信访人员中，中老年人占有很大比例，且他们的文化水平一般都不高，相当一部分人不会上网或者说不习惯上网。

权益保障卡的具体内容由七个部分构成：权利义务界定、信访事项受理范围、信访群众逐级走访程序、信访事项基本情况、办理过程记录、监督举报、友情提醒。

“这张卡的第一项内容便突出了信访群众依法享有的权利，只要信访人领了这张卡，就享有诉求表达权、回应获得权、过程监督权。”秦凯华说，信访人领卡后在享有以上权利的同时，也必须履行依法逐级走访的义务，两者相辅相成。

信访群众应当如何逐级走访呢？权益保障卡明确规定，信访人必须在有权处理的最低或上一级反映初访诉求并领取权益卡，然后按相应责任主体层级逐级走访。整个卡片可以清晰的反映出信访人所反映问题办理的全过程记录，初访接待单位、接待人员、接待日期、联系电话、受理情况、不予受理的原因、处理意见等全部予以记录，并盖有承办单位公章。

为方便群众查询办理结果，江苏省信访局将群众权益保障卡制度与国家信访信息系统的使用相结合，及时准确地将卡上的信息同步输入系统，确保信息全部录入，信访件编号与权益卡编号一致。为加强监督，权益保障卡上设有举报电话，建立责任监督考核制度。江苏省信访局对群众权益保障卡的发放、使用、录入等环节进行全面监督，对未按要求发卡、信息录入不完整、办理不规范、逾期未办理，以及解决问题不实事求是、弄虚作假、敷衍了事，导致群众越级走访的责任单位，进行通报并严肃问责。

对于责任单位应发卡而未发卡，导致信访人持续越级访的，江苏省信访局将对单位领导和直接责任人进行约谈，并按月进行通报。与此同时，江苏省信访局把群众权益保障卡施行情况作为年度信访工作考核重要项目，提高分值权重，促进各地各部门积极作为。

江苏省政府副秘书长、信访局局长莫宗通表示，权益保障卡是群众依法逐级走访、维护自身合法权益的纸质凭证。更是《信访条例》的宣传卡，通过领卡用卡，让走访群众了解《信访条例》的核心内容，知晓依法逐级走访相关规定，引导信访群众依法有序反映诉求；是信访群众逐级走访的通行卡，信访群众凭卡逐级走访，享有信访诉求表达权，责任单位不得以任何理由拒绝；是各级责任主体依法办访的责任卡，各级责任主体对依法应予受理和办理的信访事项，必须依法按政策及时就地作出处理，履行相应职责；是群众合法权益的维护卡，群众凭卡逐级走访，依规享有回应获得权，责任主体不得推诿扯皮拖延；是干部作风的监督卡，责任主体依法办理过程公开透明，主动接受监督，信访群众对责任主体不作为、乱作为行为拥有监督举报权。